REPUBBLICA ITALIANA
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LOMBARDIA - MILANO - SEZIONE II

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Registro Ordinanze: 1600/05
Registro Generale: 1605/2005

composto dai magistrati:
Angela Radesi, Presidente
Carmine Spadavecchia, consigliere, relatore
Cecilia Altavista, referendario

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

Nella Camera di Consiglio del 28 giugno 2005

Visto il ricorso n. 1605/2005 proposto da: A.D. (ed altri, consiglieri comunali del Comune di Monza - n.d.r.), rappresentati e difesi dal'avv. C.C. ed elettivamente domiciliati presso  ...

contro

COMUNE DI MONZA, rappresentato e difeso dagli avv.ti G.A.I. e G.B.P., domiciliato presso ...

e nei confronti di

Cooperativa S.A. s.c.r.l., rappresentata e difesa dal'avv. G.M. presso il cui studio è elettivamente domiciliata in ...

per l’annullamento

previa sospensione dell’esecuzione, dei seguenti atti:

- deliberazione di Giunta comunale 21 aprile 2005, n. 237 (adozione piano di lottizzazione viale Libertà proposto dalla Cooperativa) e 14 aprile 2005, n. 210 (ritiro proposta di adozione del piano al Consigli comunale) [ricorso];

- deliberazione di Giunta comunale 14 giugno 2005, n. 397 (approvazione piano di lottizzazione) [motivi aggiunti];

Visti il ricorso e i motivi aggiunti, con domanda di sospensione degli atti impugnati;
Vista la memoria di resistenza del Comune;
Visti il controricorso e la memoria della Cooperativa;
Visti atti e documenti di causa;
Uditi, relatore il dott. Carmine Spadavecchia, i difensori delle parti come da verbale;

Considerato che, alla luce delle più recenti acquisizioni giurisprudenziali non può escludersi la legittimazione ad agire dei Consiglieri comunali a tutela della sfera di competenza attribuita all'organo di appartenenza (cfr. Cons. Stato, sez. V, 3 marzo 2005, n. 832);

Considerato - ad una prima sommaria delibazione - che la competenza della Giunta comunale ex art. 14, primo comma, legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 presuppone l'esistenza di un PGT (piano di governo del territorio) nelle sue diverse articolazioni (art. 7), incluso il piano dei servizi,il quale costituisce il presupposto imprescindibile per l'individuazione degli standard e delle obbligazioni che, in sede di convenzione dei piani attuativi (art. 46) vengono poste a carico degli operatori interessati, anche in forme alternative alla cessione di aree;

Considerato pertanto che il PRG non sembra, sotto il profilo della competenza a provvedere, assimilabile al PGT di nuova istituzione;

Ritenuto pertanto che le censure svolte al riguardo non siano sfornite da fumus bonis juris;

Ravvisati pertanto gli estremi previsti dall’art. 21 della legge 6.12.1971 n. 1034;

P.Q.M.

accoglie la domanda cautelare.

La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Milano, 28 giugno 2005

---

Legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio):
piani attuativi in conformità al P.R.G.: approvazione del Consiglio o della Giunta ?

Alcune considerazioni merita l'innovazione introdotta dall'articolo 14, commi 1 e 4, della legge regionale n. 12 del 2005, secondo cui i piani attuativi, conformi alle previsioni degli atti di P.G.T. sono di competenza della Giunta comunale sia per quanto riguarda l'adozione che per l'approvazione. L'applicazione di tale norma non incontrerà ostacoli nel futuro, quando i Comuni saranno dotati di P.G.T. (salvo questioni di conflitto con la legge statale - articolo 42, comma 2, lettera b), decreto legislativo n. 267 del 2000 che non interessano in questa sede).

Nessun problema nemmeno per i piani attuativi conformi al P.R.G. (o in variante al medesimo ma con la procedura ex articolo 3 della legge regionale n. 23 del 1997) e già adottati (ovviamente dal Consiglio comunale) prima del 31 marzo 2005: sia per ragioni di ordine generale sia per la previsione dell'articolo 25, comma 3, della legge regionale n. 12 del 2005, una volta esaurito il processo delle pubblicazioni ed osservazioni, sarà ancora il Consiglio comunale ad approvare definitivamente tali piani attuativi, controdeducendo nel contempo alle eventuali osservazioni, secondo il vecchio schema dell'articolo 7 della legge regionale n. 23 del 1997

La questione rileva invece il periodo transitorio, che non è stato compiutamente disciplinato; quindi deve essere individuata la procedura per l'approvazione dei piani attuativi conformi al P.R.G. che saranno adottati a partire dal 31 marzo 2005 fino al momento in cui il P.G.T. subentrerà al P.R.G.

Sul punto è senz'altro inapplicabile l'articolo 7 della legge regionale n. 23 del 1997 (in quanto abrogata, ultrattiva solo per piani attuativi già adottati e fatta salva dall'articolo 104 solo per quanto attiene le varianti minori dell'articolo 25, comma 1).

L'unica norma regionale vigente che disciplina la procedura in commento parrebbe il citato articolo 14, commi 1 e 4, della legge regionale n. 12 del 2005, il quale tuttavia si riferisce letteralmente ai piani attuativi conformi al P.G.T. e non a quelli conformi al P.R.G. e l'equiparazione automatica tra le due fattispecie non è affatto scontata.
Non pare di grande aiuto nemmeno la previsione dell'articolo 100 della legge regionale n. 12 del 2005 che non comporta l'equiparazione tra i due strumenti urbanistici generali, ma semplicemente una precisazione (relativa al coordinamento terminologico) che impedisca all'interprete disinvolto di disapplicare l'intero coacervo normativo esistente (statale e regionale) solo perché questo faccia riferimento allo strumento urbanistico denominato "P.R.G." e non a quello denominato "P.G.T.".

Ci si deve pertanto interrogare se ai piani attuativi conformi al P.R.G. debba applicarsi la nuova procedura di adozione e approvazione da parte della Giunta comunale (con termini di pubblicazione e di osservazione ridotti alla metà rispetto a quelli previsti dalla normativa previgente), quale unica procedura prevista dalla legge regionale, anche se letteralmente riservata ai piani attuativi conformi al P.G.T.

A prima vista la risposta parrebbe affermativa, in quanto l'ordinamento non può tollerare né il vuoto normativo né l'arresto di qualunque procedimento fino alla futura entrata in vigore del nuovo P.G.T.
Tuttavia di tale risposta affermativa è lecito dubitare; in questa sede peraltro si vuole lanciare il sasso nello stagno, non potendo addivenire ad una soluzione inequivocabile ed esente da critica.

Si deve infatti rilevare che l'ordinamento offre una procedura alternativa, anche se questa deve essere ricercata nella normativa statale e, precisamente, nell'articolo 22 della legge n. 136 del 1999 (in disparte il citato articolo 42, comma 2, lettera b), decreto legislativo n. 267 del 2000 che pone problemi di natura diversa).
Ancora una volta però la conclusione non appare pacifica: in primo luogo perché la stessa norma, al comma 7, mantiene salve le diverse scadenze e modalità previste dalle leggi regionali, per cui si ritorna all'origine: esiste o non esiste una legge regionale che disciplina diversamente la materia ?
In altri termini: è applicabile o non applicabile, in assenza di P.G.T. ma in presenza di P.R.G., l'articolo 14 della legge regionale n. 12 del 2005 ?
Dalla risposta a questa domanda potrebbe derivare l'efficacia o meno della norma statale alternativa.

E ancora, la norma statale (nell'ipotesi di vuoto normativo regionale), è invocabile anche se antecedente alla riforma dell'articolo 117 della Costituzione operata dalla legge costituzionale n. 3 del 2001?
Si noti tuttavia che se la materia "gestione del territorio" ricade nella legislazione concorrente (dove la discussione sul conflitto tra norma statale e norma regionale avrebbe significato), l'attribuzione di competenze alla Giunta piuttosto che al Consiglio non sembra rientrare nella materia "gestione del territorio" bensì nella diversa materia "organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni ", rimasta oggetto della legislazione esclusiva dello Stato e ancora in attesa dei decreti delegati attuativi di cui all'articolo 2 della legge n. 131 del 2003 (Consiglio di Stato, Sez. V, 3 marzo 2005, n. 832).
Se questa seconda osservazione è corretta, i piani urbanistici (di qualunque livello) sono di competenza del Consiglio comunale (articolo 42, comma 2, lettera b), decreto legislativo n. 267 del 2000, compatibile con la riforma costituzionale del 2001) e la norma regionale soffre i sintomi di illegittimità costituzionale anche se non disapplicabile fino alla sua caducazione ad opera della Consulta.

Il Comune, dunque, si trova di fronte a due alternative entrambe giustificate da diverse norme legislative.

Non pare soddisfacente la soluzione di coinvolgere il Consiglio sulla sola base del brocardo ubi maior minor cessat, dal momento che la ripartizione delle competenze tra i due organi collegali non risponde al principio di gerarchia ma a quello di esclusività, non modificabile se non da norme statali (Consiglio di Stato, Sez. V, 3 marzo 2005, n. 832 citata), per cui l'attribuzione all'organo collegiale più rappresentativo non sottrae la deliberazione all'eventuale vizio di incompetenza; per contro un'approvazione di Giunta potrebbe essere impugnata da un qualunque consigliere comunale (trattandosi di ipotesi di violazione del suo munus, uno dei pochi casi in cui un consigliere può impugnare il provvedimento collegiale).
Semmai, se proprio si deve trovare una soluzione ... all'italiana, si potrebbe ricorrere all'escamotage di attribuire al piano attuativo, già conforme al P.R.G., la caratteristica di piano attuativo in variante al P.R.G. "inventando" una delle fattispecie di cui all'articolo 2, comma 2, della legge regionale n. 23 del 1997; la cosa pare abbastanza semplice (spostando anche marginalmente un'area a standard, modificando leggermente il perimetro, specificando o aggiornando una norma relativa alla zona omogenea interessata ecc.) se assistita da adeguata motivazione; in tal caso non si potrebbe dubitare della competenza consigliare, dal momento che è l'articolo 25, comma 1, della legge regionale n. 12 del 2005 ad imporre il ricorso alla procedura di cui all'articolo 3 della legge regionale n. 23 del 1997 per l'adozione e l'approvazione del piano attuativo.

La domanda circa la competenza all'approvazione dei piani attuativi conformi al P.R.G. rimane dunque in attesa di una risposta, nell'ambito delle due alternative:

a) se sia attribuita da subito alla Giunta comunale, in applicazione dell'articolo 14 della legge regionale n. 12 del 2005,
oppure
b) se rimanga in capo al Consiglio comunale, fino all'approvazione del P.G.T., in applicazione dell'articolo 22 della legge n. 136 del 1999.

Se la norma regionale appare equivoca (almeno dove disciplina la competenza dell'organo, se limitata ai piani conformi al P.G.T. o estesa ai piani conformi al P.R.G.), ne deve essere fatta una lettura restrittiva e, a fronte di due letture possibili deve essere privilegiata la lettura maggiormente conforme ai principi generali (e costituzionali); quindi appare più corretto dubitare della legittimità costituzionale dell'articolo 14 della legge regionale n. 12 del 2005 solo nella parte in cui è applicabile in presenza di P.G.T. considerandolo estraneo alla materia trattata in presenza del solo P.R.G., ambito quest'ultimo dove sembrano restare operanti le norme (vigenti) di livello statale.

Un particolare cenno ai piani attuativi di interesse sovraccomunale l'approvazione comunale dei quali è (o era?) subordinata al parere regionale ai sensi dell'articolo 10 della legge regionale n. 23 del 1997 (per le province sprovviste di P.T.C.P.) o provinciale ai sensi dell'articolo 3, comma 18, della legge regionale n. 1 del 2000 (per le province con P.T.C.P. vigente).
Per quanto riguarda la competenza all'espressione di tali pareri si rinvia, mutatis mutandis, alle considerazioni svolte per le varianti ai P.R.G. nel commento precedente. Tuttavia nella legge regionale n. 12 del 2005 non si rinviene più il concetto di "piano attuativo di interesse sovraccomunale", così come previsto e disciplinato dalla legge regionale n. 23 del 1997 e relativo a determinati ambiti individuati nelle deliberazioni della Giunta regionale di approvazione dei P.R.G.

Parrebbe derivarne pertanto che i piani attuativi di interesse sovraccomunale conformi al P.R.G.:

1. adottati prima dell'entrata in vigore del P.T.C.P. e non ancora approvati al 30 marzo 2005, devono conseguire il parere della Regione ai sensi dell'articolo 10 della legge regionale n. 23 del 1997;
2. adottati dopo l'entrata in vigore del P.T.C.P. e non ancora approvati al 30 marzo 2005, devono conseguire il parere della Provincia ai sensi dell'articolo 3, comma 18, della legge regionale n. 1 del 2000;
3. adottati a partire dal 31 marzo 2005, seguono le vicende dei piani attuativi ordinari, non essendo più previsti i piani attuativi di interesse sovraccomunale; in questa fattispecie, qualora risulti più favorevole, potrebbero essere fatti rientrare anche i piani attuativi adottati in precedenza (casi 1. e 2.) mediante revoca della deliberazione originaria e assunzione ex novo del provvedimento di adozione.